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square   IL DIRITTO DEI BENI CULTURALI IN TEMPO DI GUERRA:
LO STATO DELL'ARTE

Marco Brocca

 1. Le ragioni della tutela

«I danni arrecati ai beni culturali, a qualsiasi popolo essi appartengano, costituiscono danno al patrimonio culturale dell’umanità intera, poiché ogni popolo contribuisce alla cultura mondiale»: così esordisce la Convenzione per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, firmata all’Aja il 14 maggio 1954, che costituisce tuttora la fonte normativa primaria per la tutela dei beni culturali in tempo di guerra. Si tratta di significativa affermazione di principio, che condensa la ratio ispiratrice della Convenzione e, al contempo, segna l’evoluzione concettuale della materia: con essa si supera la tradizionale impostazione statalistica della protezione dei beni culturali [1] e anche la visione euro-centrica della cultura e dell’arte [2] e si prescinde da qualsivoglia riferimento alla natura pubblica o privata dei beni tutelati [3] per lasciare il posto alla nozione, unitaria e inscindibile, di «patrimonio comune dell’umanità», che evoca una comunanza di interessi, piuttosto che una contrapposizione, tra lo Stato nel cui territorio si trova il bene e lo Stato aggressore.

Da questo enunciato deriva, da un lato, l’opzione a favore dell’internazionalizzazione della normativa di settore e, dunque, l’interferenza della normativa internazionale negli ordinamenti statuali e, dall’altro, l’istituzionalizzazione di un dovere solidaristico tra Stati.

L’idea, rafforzata dalla Convenzione dell’Aja, è che il patrimonio culturale sia espressione di un «superiore interesse dell’intera umanità» [4] e che nel suo statuto il profilo della proprietà sia recessivo rispetto a quello della funzionalizzazione, per cui i beni culturali si configurano come beni destinati alla fruizione collettiva piuttosto che come beni di proprietà pubblica o privata e questa caratterizzazione rappresenta il “formante” della normativa di riferimento.

D’altra parte, la Convenzione del 1954 segna una tappa fondamentale nella formazione del diritto internazionale dei beni culturali, a conferma che questa branca del diritto si sia formata e sviluppata nell’ambito del diritto bellico [5]: i conflitti armati costituiscono, infatti, una delle principali cause di danneggiamento e distruzione del patrimonio culturale, perché nella strategia del soggetto aggressore l’attacco ai beni culturali equivale al tentativo di annichilire l’identità e la memoria storica del nemico – di cui i beni culturali costituiscono viva testimonianza – e, quindi, attraverso l’attacco al patrimonio culturale si esprime la volontà del soggetto aggressore di aggiungere alla distruzione materiale la distruzione morale del nemico [6].

 

2. Il sistema di protezione secondo la Convenzione dell’Aja del 1954

Le origini della normativa a tutela dei beni culturali in caso di conflitto armato sono ricondotte dalla dottrina [7] al processo di codificazione del diritto internazionale bellico che ha caratterizzato le Conferenze internazionali di pace del 1899 e del 1907, in quanto alcune delle convenzioni approvate in quelle occasioni, relative agli «usi della guerra terrestre», recavano specifiche regole funzionali alla tutela dei beni culturali. Queste convenzioni denotano il definitivo superamento della teoria “guerra totale”, basata sull’assimilazione della popolazione civile alle forze armate e di ogni bene agli obiettivi militari con conseguente giustificazione di ogni tipo di violenza bellica, a favore del recepimento della concezione, di matrice illuministica, della guerra come relazione conflittuale tra Stati i cui effetti devono essere circoscritti al potenziale bellico del nemico senza coinvolgere, per quanto possibile, persone e beni non direttamente interessati [8].

L’esperienza della Seconda guerra mondiale, con i risvolti tragici anche per il patrimonio culturale (basti pensare ai bombardamenti “a tappeto” di città d’arte come Dresda, Londra, Varsavia), ha mostrato la sostanziale inefficacia degli strumenti normativi allora esistenti e ha indotto, da subito, la comunità internazionale a un nuovo percorso normativo, il cui esito è la già citata Convenzione dell’Aja del 1954 [9].

Rispetto alle precedenti Convenzioni, quella del 1954 rileva, anzitutto, per l’aggiornamento e l’ampliamento dell’ambito di applicazione. Innovativo è l’art. 1 in cui compare, per la prima volta in un trattato internazionale, la locuzione «beni culturali» per individuare l’oggetto della disciplina, espressione certamente più moderna rispetto a quelle utilizzate dalle Convenzioni del 1899 e 1907 («edifici dedicati all’arte e alla scienza», «monumenti storici», «opere dell’arte e delle scienze»), nonché più estesa [10] (e sostanzialmente onnicomprensiva) [11] rispetto alle precedenti che avevano determinato incertezze in ordine alla loro applicazione a realtà culturali come musei, archivi e biblioteche.

Anche in ordine alla categoria di «conflitto armato», la Convenzione opta per una definizione ampia: sono ricompresi non solo i casi di «guerra dichiarata», in cui rileva la formale dichiarazione di stato di guerra, ma anche «ogni altro conflitto armato che sorga tra due o più Alte Parti contraenti, anche se lo stato di guerra non sia riconosciuto da una o più di esse» (art. 18, par. 2). Inoltre, la Convenzione si applica tra gli Stati contraenti, anche se nel conflitto sono coinvolti Stati che non aderiscono alla convenzione (art. 18, par. 3): in questo modo è superata la cd. clausola «si omnes», presente nella Convenzione del 1907, che subordinava l’applicazione della disciplina alla condizione che tutti gli Stati belligeranti ne fossero parti.

Ulteriore disposizione innovativa riguarda l’estensione di alcune norme della Convenzione – quelle specificamente inerenti al rispetto dei beni culturali – ai «conflitti di carattere non internazionale» (art. 19, par. 1), tipologia già presente nelle Convenzioni di Ginevra del 1949 (relative al diritto internazionale umanitario), che sarà specificata nel Secondo Protocollo aggiuntivo di Ginevra del 1977 in termini di conflitti «che si svolgono sul territorio di un’Alta Parte contraente fra le sue forze armate dissidenti o gruppi armati organizzati che, sotto la condotta di un comando responsabile, esercitano, su una parte del suo territorio, un controllo tale da permettere loro di condurre operazioni militari prolungate e concertate» (art. 1, par. 1).

La Convenzione prevede due livelli di protezione dei beni culturali, quello «generale», relativo ai beni compresi nella definizione di cui all’art. 1, che possono essere identificati in tempo di guerra dall’apposito segno distintivo di cui all’art. 16 [12], e quello «speciale», da applicare solo ad alcuni beni, quelli indicati all’art. 8, purché inseriti in un apposito «Registro» internazionale tenuto dal direttore generale dell’UNESCO, per i quali è obbligatoria la segnalazione durante il conflitto attraverso il segno distintivo.

La protezione generale si fonda su due principi, di salvaguardia e di rispetto dei beni culturali. Il principio di salvaguardia si traduce nell’obbligo in capo agli Stati membri di predisporre un’adeguata tutela dei beni culturali già in tempo di pace, attraverso l’adozione di misure «appropriate» (art. 3). La disposizione è particolarmente significativa perché estende l’ambito di applicazione della Convenzione dal momento bellico al tempo di pace, dimostrandosi in linea con la più accorta impostazione della tutela dei beni culturali, che, per essere efficace, deve fondarsi sul principio di prevenzione; tuttavia, la norma non si sforza di precisare la tipologia delle misure da apprestare, la cui individuazione è rimessa all’iniziativa e alla discrezionalità delle autorità nazionali, per cui potrebbe verificarsi l’ipotesi estrema che uno Stato decida di non fare nulla di più rispetto allo status quo, se questo è ritenuto perfettamente “appropriato” [13].

Esempi di «misure appropriate» da predisporre sin dal tempo di pace ex art. 3, sono, comunque, rinvenibili nel prosieguo delle disposizioni della Convenzione medesima. Tra esse, spiccano l’inserimento dei monumenti più importanti nel già citato «Registro internazionale dei beni culturali sotto protezione speciale» (art. 8), la formazione di personale militare specializzato in materia di beni culturali e la collaborazione di esso con le autorità civili incaricate della salvaguardia dei beni culturali (art. 7, par. 2), la segnalazione dei beni culturali con l’apposito segno identificativo (artt. 6-10), la diffusione, «la più capillare possibile», del testo della Convenzione (e del Regolamento e Protocollo annessi) tra la popolazione, in particolare tra le forze armate e il personale addetto alla protezione dei beni culturali (art. 25), l’identificazione delle persone incaricate di funzioni di controllo mediante carta d’identità speciale e bracciale vidimato dalle autorità competenti (art. 21 Regolamento di esecuzione) [14].

Il principio di rispetto comporta, sia per lo Stato nel cui territorio si trovano i beni sia per lo Stato occupante, il divieto di utilizzare i beni culturali, i loro dispositivi di protezione e i siti di immediata vicinanza per fini che potrebbero esporre i beni a distruzione o deterioramento e l’obbligo di astenersi da ogni atto di ostilità nei loro confronti (art. 4). Il principio si traduce anche in un dovere solidaristico dello Stato occupante, in quanto esso, sebbene nemico, è tenuto a collaborare con le autorità nazionali del territorio occupato e finanche a sostituirsi a esse, in caso di loro impossibilità, nell’attuazione delle misure necessarie per la protezione dei beni culturali (art. 5).

Il regime di protezione «speciale» vale solo per i beni rientranti nelle categorie di cui all’art. 8, par. 1 («rifugi destinati a proteggere dei beni culturali mobili in caso di conflitto armato, centri monumentali ed altri beni culturali immobili di altissima importanza») e che soddisfino due requisiti: il primo riguarda la localizzazione, in quanto deve trattarsi di beni posti a distanza sufficiente da centri industriali e siti sensibili (aeroporti, stazioni ferroviarie, ecc.), il secondo attiene alla destinazione, in quanto i beni devono essere adibiti a fini non militari. L’operatività del regime speciale è, inoltre, subordinata alla condizione formale dell’iscrizione del bene nel già citato «Registro internazionale dei beni culturali sotto protezione speciale». Effetto principale di questo regime è l’«immunità» di cui all’art. 9, che comporta l’obbligo di astensione dall’uso dei beni e delle loro adiacenze per fini militari e il divieto di ogni atto di ostilità. Come è evidente, si tratta dei medesimi oneri previsti a tutela dei beni sotto protezione generale, con la sola differenza che per i beni sotto protezione speciale la disciplina scatta con l’iscrizione nel «Registro internazionale» e, dunque, già in tempo di pace: differenziazione, in definitiva, modesta, che non giustifica i criteri restrittivi e la procedura macchinosa [15] per l’individuazione dei beni da sottoporre a protezione speciale.

Un’ulteriore differenza, sebbene anch’essa quasi impercettibile, è riscontrabile in relazione alla clausola della «necessità militare», in virtù della quale gli obblighi di salvaguardia e rispetto recedono rispetto a esigenze militari ritenute prioritarie. Questa ipotesi derogatoria è applicabile sia al regime generale sia a quello speciale e la differenza riguarda soltanto la definizione dei presupposti giustificativi, che risultano più restrittivi per i beni sottoposti a protezione speciale: per questi ultimi, infatti, gli obblighi di tutela sono derogabili solo «in casi eccezionali di necessità militare ineluttabile» (art. 11, par. 2), mentre per i beni sottoposti a protezione generale occorre dimostrare l’esistenza di una «necessità militare imperativa» (art. 4, par. 2).

Il sistema normativo del 1954 interviene anche, per la prima volta in un testo giuridicamente vincolante [16], in relazione a uno degli aspetti più problematici della tutela dei beni culturali in tempo di guerra: l’illecito trasferimento dei beni mobili. Accanto al divieto sancito dalla Convenzione «di furto, di saccheggio o di sottrazione di beni culturali sotto qualsiasi forma» (art. 4, par. 2), rileva la disciplina introdotta dal Protocollo. Lo Stato occupante è obbligato a impedire l’esportazione dei beni culturali dal territorio occupato e, in caso di violazione di questo obbligo, lo Stato nel cui territorio si trovano i beni importati ha l’obbligo di sequestrarli e restituirli alla fine delle ostilità. Inoltre lo Stato occupante, che avrebbe dovuto prevenire l’esportazione illecita, è tenuto a indennizzare i possessori in buona fede dei beni (art. I).

Con riferimento al profilo sanzionatorio, la disciplina della Convenzione (art. 28) si presta a considerazioni di segno opposto: in positivo, rileva l’estensione dell’ambito di applicazione a ogni «infrazione alla presente Convenzione» e, sul piano soggettivo, a tutte «le persone, di qualsiasi nazionalità» autrici dell’infrazione, nonché la qualificazione di tipo “penale” degli illeciti; tuttavia il rinvio che la norma fa al diritto penale interno degli Stati contraenti («nel quadro del loro sistema di diritto penale») può compromettere l’effettivo perseguimento dei crimini, in quanto nulla vieta che in uno Stato il sistema di giustizia penale non obblighi il giudice a iniziare l’azione con la conseguenza che le attività criminali restino impunite.

 

3. I successivi indirizzi normativi

La Convenzione del 1954, l’annesso Regolamento di esecuzione e il Protocollo di pari data costituiscono tuttora il corpus normativo di riferimento per la tutela dei beni culturali in caso di conflitto armato, ancorché la normativa successiva abbia conosciuto significativi sviluppi che hanno seguito linee direttrici diverse, così sintetizzabili:

 

- il principio dell’azione preventiva, in base al quale sono necessari interventi di tutela sin dal tempo di pace.

Esso è tra i principi ispiratori delle Convenzioni di Parigi del 1970 e del 1972, concernenti, la prima, «le misure da adottare per interdire e impedire l’illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà di beni culturali» e, la seconda, «la protezione del patrimonio mondiale culturale e naturale». La Convenzione del 1970 estende il proprio ambito di applicazione alle ipotesi, qualificate come «illeciti», di «esportazione e trasferimento di proprietà forzati di beni culturali, risultanti direttamente o indirettamente dall’occupazione di un paese da parte di una potenza straniera» (art. 11) e la Convenzione del 1972 dispone la redazione di un’apposita «Lista del patrimonio mondiale in pericolo», in cui inserire i beni del patrimonio culturale e ambientale minacciato da pericoli gravi e specifici, come lo «scoppio o minaccia di un conflitto armato» (art. 11), per i quali sono previsti interventi speciali e l’assistenza per mezzo della Convenzione.

Il principio dell’azione preventiva è ripreso e sviluppato dal Secondo Protocollo alla Convenzione del 1954, adottato all’Aja il 26 maggio 1999. L’art. 5 riafferma l’obbligo, sancito dall’art. 3 della Convenzione, per gli Stati contraenti di adottare misure preventive sin dal tempo di pace e aggiunge un’elencazione esemplificativa di queste misure: «la preparazione di inventari, la pianificazione di misure di emergenza per la protezione contro incendi o collasso strutturale, la preparazione per la rimozione di beni culturali mobili o le disposizioni per l’adeguata protezione in situ di tale bene, e la designazione delle autorità competenti responsabili della salvaguardia dei beni culturali»;

 

- il processo di revisione della Convenzione del 1954, il cui esito è il già citato Secondo Protocollo adottato all’Aja il 26 maggio 1999.

Esso, a rigore, non rappresenta un protocollo di emendamento, bensì un protocollo addizionale alla Convenzione, alla quale dunque non va a sostituirsi, ma ad aggiungersi. I rapporti tra i due atti sono definiti dal Protocollo in termini di «integrazione» di questo alla Convenzione (art. 2) e con la precisazione che l’entrata in vigore del Protocollo non può pregiudicare l’applicazione della Convenzione, con la sola eccezione della prevalenza della disciplina del Protocollo per i beni oggetto sia di protezione speciale sia di protezione rinforzata (art. 4).

Alla base del processo di revisione vi è la maturata cognizione in seno alla comunità internazionale della scarsa efficacia e inadeguatezza della Convenzione, a fronte peraltro di un incremento delle situazioni belliche. I conflitti armati che hanno caratterizzato gli ultimi decenni (dal Libano al Vietnam, dalla Guerra del Golfo all’ex-Jugoslavia, dall’Afghanistan al Nord Africa) hanno rivelato sia le inadeguatezze e i limiti intrinseci alla Convenzione sia la disapplicazione da parte di molti Stati contraenti.

Riguardo alla prima affermazione, basti pensare all’applicazione soltanto parziale della Convenzione ai conflitti interni (essenzialmente, l’obbligo di rispetto di cui all’art. 4), inoltre alla complessità della procedura per l’inserimento di beni nel «Registro internazionale dei beni culturali sotto protezione speciale», alla quale non corrisponde una significativa differenziazione di tutela rispetto ai beni sotto protezione generale, e anche alla inadeguatezza del sistema sanzionatorio. Va inoltre segnalato il carattere tutt’altro che universale che la Convenzione ha lamentato per lungo tempo sul piano delle adesioni nazionali: solo nell’ultimo decennio, infatti, Stati importanti come gli Stati Uniti, la Cina e il Giappone hanno ratificato la Convenzione, mentre rilevano ancora significative defezioni, come quelle della Gran Bretagna e delle Coree.

Per quanto riguarda la disapplicazione degli Stati contraenti, basti pensare all’esigua consistenza del «Registro internazionale dei beni culturali sotto protezione speciale», in cui risultano iscritti solo la Città del Vaticano [17] e pochi rifugi antinucleari per beni mobili, nonché lo scarso, se non assente, utilizzo dello Scudo blu, quale segno identificativo dei beni posti sotto protezione ai sensi della Convenzione [18].

Tra le novità introdotte dal Protocollo del 1999 [19], rileva, anzitutto, l’estensione dell’ambito applicativo di tutta la disciplina della Convenzione ai «conflitti interni», mentre restano escluse (conformemente, del resto, alle Convenzioni di Ginevra del 1949 e ai Protocolli aggiuntivi del 1977) le situazioni di disordine e tensione interna, quali sommosse, atti di violenza isolati e sporadici e altri atti simili (art. 22).

È prevista una nuova forma di protezione dei beni culturali, cd. «rinforzata», che va ad aggiungersi ai precedenti sistemi di protezione generale e speciale e in prospettiva è destinata a sostituirsi a quest’ultima (secondo quanto disposto dall’art. 4). Al riguardo, rileva la costituzione del «Comitato per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato» – i cui membri, in numero di 12, sono nominati dagli Stati contraenti – che ha il compito di decidere sulle richieste dei singoli Stati di sottoporre i beni culturali alla tutela rinforzata attraverso l’iscrizione in un’apposita «Lista».

L’inserimento nella «Lista» fa scattare il regime di immunità del bene, per cui le parti contraenti devono astenersi «dal fare di tali beni l’oggetto di un attacco e da ogni uso dei beni o delle loro immediate adiacenze a sostegno di un’azione militare» (art. 12) [20]. La previsione di requisiti per l’iscrizione nella «Lista» meno restrittivi [21] rispetto a quelli richiesti per l’inserimento nel «Registro», unitamente al riconoscimento di un potere di iniziativa ai fini dell’iscrizione anche al Comitato denotano l’intento delle parti contraenti di favorire la più ampia consistenza della «Lista» e di superare, per questa via, l’infelice esperienza del «Registro».

È stato già evidenziato lo sforzo del Protocollo di esplicitare il principio dell’azione preventiva e il relativo criterio dell’«appropriatezza» previsti dalla Convenzione, attraverso la formulazione di un elenco di misure da adottare già in tempo di pace (art. 5). A ciò si aggiunga la rilevanza riconosciuta dal Protocollo alla funzione di «diffusione delle informazioni»: è previsto l’obbligo per gli Stati contraenti di «trovare sistemi appropriati, in particolare programmi educativi e informativi, al fine di far meglio apprezzare e rispettare i beni culturali da tutta la popolazione e […] di diffondere il più capillarmente possibile, sia in tempo di pace sia durante un conflitto armato, il Protocollo» (art. 30) [22].

Emerge, inoltre, una maggiore attenzione sul piano della definizione delle responsabilità e della tipologia degli illeciti. È previsto un sistema dualistico di responsabilità, sia degli Stati sia individuale e, per quest’ultima, è tipizzata la distinzione tra «infrazioni gravi» [23], da qualificare come illeciti penali e da sanzionare con pene «appropriate», nel quadro degli ordinamenti giuridici interni degli Stati parti, e «altre infrazioni» [24], per le quali gli Stati contraenti devono disporre apposite misure legislative, amministrative o disciplinari;

 

- la qualificazione degli attacchi deliberati al patrimonio culturale come veri e propri «crimini di guerra».

Questa definizione è stata introdotta negli Statuti dei tribunali internazionali per l’ex-Yugoslavia (1993) e per il Ruanda (1994) e nello Statuto della Corte penale internazionale a carattere permanente approvato a Roma nel 1998. Si tratta di opzione che denota la maggiore consapevolezza acquisita dalla comunità internazionale del disvalore e della gravità degli attacchi ai beni culturali e la volontà di rafforzare i meccanismi di accertamento e repressione di simili illeciti, come, appunto, riconoscendo a tribunali internazionali la giurisdizione, in via complementare a quella degli Stati contraenti, sulla responsabilità penale individuale [25];

 

- il riconoscimento e il rafforzamento del diritto internazionale consuetudinario per la tutela dei beni culturali in tempo di guerra.

La distruzione intenzionale, da parte dei talebani, nel marzo del 2001, delle monumentali statue note come Buddha di Bamyan, ha indotto l’UNESCO a adottare un’apposita Dichiarazione «riguardante la distruzione intenzionale del patrimonio culturale», approvata a Parigi il 17 ottobre 2003, con la quale si è inteso non soltanto esprimere una ferma condanna dell’accaduto, ma anche formulare un insieme di affermazioni di principio che valgono come «espressione di norme in formazione o già esistenti nel diritto internazionale generale, sebbene non ancora esplicitate in specifici testi convenzionali» [26]. La ratio è evidente nel preambolo, in cui si evoca la rilevanza «dell’evoluzione delle regole del diritto internazionale consuetudinario, confermata dalla giurisprudenza pertinente, che riguardano la protezione del patrimonio culturale in tempo di pace così come in caso di conflitto armato» e si afferma che «le questioni che non sono interamente coperte dalla presente Dichiarazione e da altri strumenti internazionali concernenti il patrimonio culturale continuano ad essere regolati dai principi del diritto internazionale, dai principi dell’umanità e dalle esigenze della coscienza pubblica».

L’intento della Dichiarazione di allargare l’operatività del sistema di tutela dei beni culturali in tempo di guerra emerge dalla nozione estesa di «patrimonio culturale», che ricomprende anche «il patrimonio culturale legato ad un sito naturale» (art. I) e dalla raccomandazione per cui il regime dualistico della responsabilità internazionale (dello Stato e dell’individuo), tipico del più recente sviluppo del diritto internazionale penale, si applichi anche quando l’aggressione riguardi beni culturali non iscritti nella lista curata dall’UNESCO o da altra organizzazione internazionale (artt. VI-VII) [27].

 

4. L’attuazione dello Stato italiano

Lo Stato italiano ha svolto un ruolo significativo nei negoziati che hanno portato all’approvazione dei testi fondamentali in materia, la Convenzione del 1954 e il Secondo Protocollo del 1999, e ne ha garantito l’esecuzione con le leggi di ratifica (legge 7 febbraio 1958, n. 279 e legge 16 aprile 2009, n. 45).

Tuttavia, se si considera il piano applicativo, emerge un panorama fatto di (poche) luci e (molte) ombre, in cui accanto a interventi importanti, sia pure episodici e anche di iniziativa del settore no-profit, risaltano vistose inadempienze, alcune comuni a quelle degli altri Stati aderenti (si pensi al mancato utilizzo del segno distintivo per i beni sotto protezione generale e speciale e alla mancata iscrizione di beni nel «Registro internazionale dei beni culturali sotto protezione speciale»), altre proprie del nostro ordinamento [28].

Tra le iniziative assunte in applicazione della Convenzione possono richiamarsi il Protocollo di impegno del 1959 che ha contribuito all’iscrizione della Città del Vaticano nel registro internazionale dei beni sottoposti a protezione speciale, la promozione di alcune pubblicazioni per iniziativa dello Stato maggiore dell’Esercito e, con riferimento all’attuazione del Protocollo del 1999, l’iscrizione di un sito (Castel del Monte) nella «Lista dei beni sottoposti a protezione rinforzata» [29], ma non rilevano altre iniziative e questa inerzia è evidenziata, indirettamente, dai rapporti curati dall’UNESCO sullo stato di attuazione della Convenzione, in cui non compare alcun riferimento all’Italia, tranne che nel rapporto del 1995, in cui si menzionano, sia pure sbrigativamente, le pubblicazioni edite dalle Forze armate e l’attività di informazione del personale militare. L’Italia non compare neanche tra gli Stati che hanno adempiuto alla redazione del rapporto nazionale sull’attuazione delle norme convenzionali, che pure costituisce un obbligo per le Parti contraenti (art. 26 della Convenzione; art. 37 del Secondo Protocollo) e nell’ultimo rapporto dell’UNESCO 2005-2010 il nostro Paese è citato soltanto per l’iscrizione del sito di Castel del Monte nella Lista dei beni sottoposti a protezione rinforzata e per l’organizzazione di alcuni convegni e incontri di studio, mentre ad altri Paesi membri sono dedicate specifiche sezioni [30].

Difetta, soprattutto, la predisposizione di «misure appropriate» sin dal tempo di pace e, tra queste, è evidente l’inadempienza rispetto al disposto dell’art. 7, par. 2, della Convenzione, che prevede la costituzione, nell’ambito delle forze armate, di personale specializzato per assicurare il rispetto dei beni culturali e collaborare con le autorità civili incaricate della loro salvaguardia. Rispetto a questo dato fa eccezione la positiva esperienza delle missioni di pace in Bosnia-Erzegovina del 1996 e in Albania del 1997, in cui si sono distinti, nell’ambito del contingente italiano, alcuni militari qualificati, diretti dal tenente-archeologo Fabio Maniscalco, che hanno realizzato importanti attività di monitoraggio e salvaguardia del patrimonio culturale della città di Sarajevo e in Albania.

Scarsa, se non assente, è l’attività di «diffusione», volta alla formazione specialistica del personale militare e civile e alla sensibilizzazione dell’opinione pubblica, che le norme convenzionali annoverano tra le misure obbligatorie per gli Stati membri (art. 25 della Convenzione; art. 30 del Secondo Protocollo).

In questo contesto un importante ruolo può essere svolto dalle organizzazioni non governative, alle quali le stesse norme convenzionali attribuiscono importanti funzioni di formazione del personale, informazione delle popolazioni, assistenza tecnica degli Stati. In Italia si riscontra una presenza consistente e qualificata di ONG (ad esempio, Scudo Blu–Comitato Nazionale Italiano e Società italiana per la protezione dei beni culturali) che agiscono, in modo autonomo o coordinato con le autorità pubbliche istituzionalmente competenti (Ministero della difesa e Ministero per i beni e le attività culturali), per garantire la piena attuazione delle norme convenzionali [31]. Questo ruolo propulsivo deve essere incoraggiato anche perché può ritenersi supportato da una solida base giuridica, rappresentata dall’art. 118 della Costituzione, che favorisce l’iniziativa dei privati, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale (cd. sussidiarietà orizzontale).

La fonte costituzionale, peraltro, legittima e sollecita un ruolo attivo anche da parte delle Regioni, che invece è sinora mancato in questo settore. L’art. 117, comma 1, della Costituzione subordina l’esercizio della potestà legislativa, propria dello Stato e delle Regioni, al «rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali» e l’art. 117, comma 5, riconosce che le Regioni «provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea» nelle materie di loro competenza. Per quanto riguarda gli ambiti di competenza regionale, l’art. 117, comma 3, attribuisce alla potestà legislativa (concorrente) delle Regioni la materia della «valorizzazione dei beni culturali», mentre l’art. 117, comma 2, imputa alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia della «tutela dei beni culturali».

Ne deriva che le Regioni possono adottare iniziative legislative per favorire la diffusione della conoscenza e dell’applicazione della normativa in materia di beni culturali in tempo di guerra. Si tratta, infatti, di aspetti riconducibili alla nozione di «valorizzazione dei beni culturali» che, nel significato riconosciuto dalla normativa nazionale di riferimento, consiste «nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale» (art. 6, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, codice dei beni culturali e del paesaggio).

La funzione di valorizzazione è evidentemente correlata a quella di tutela dei beni culturali, di cui è il necessario completamento. Questo legame emerge dalla stessa definizione normativa e si traduce, sempre sul piano normativo (art. 118, comma 3, Cost.; art. 5 d.lgs. 42/2004), nella possibilità di forme di esercizio coordinato delle funzioni di tutela dei beni culturali. Dunque, le Regioni possono cooperare con le autorità statali nell’attuazione delle misure amministrative previste dalle norme convenzionali.

Come si vede, il diritto dei beni culturali in caso di conflitto armato implica il coinvolgimento di più soggetti, pubblici e privati, e la sua esecuzione è indifferibile per vincolo normativo. Peraltro, la piena attuazione produrrebbe un effetto utile anche su un altro fronte: attivare le «misure appropriate» previste dai testi convenzionali per prevenire o limitare i possibili danni derivanti da conflitti armati equivale a adottare interventi precauzionali utili nei casi, sempre più frequenti, di calamità naturali [32].

 


NOTE
[1] A. Gioia, La protezione dei beni culturali nei conflitti armati, in Protezione internazionale del patrimonio culturale: interessi nazionali e difesa del patrimonio comune della cultura, a cura di F. Francioni, A. Del Vecchio e P. De Caterini, Milano, 2000, pp. 71-99, in part. p. 79.

[2] A.F. Panzera, La tutela internazionale dei beni culturali in tempo di guerra, Torino, 1993, p. 31. Sottolinea la rilevanza dell’affermazione come indice di tolleranza e integrazione culturale e, in quest’ottica, definisce la Convenzione come una sorta di «carta d’internazionalismo culturale», J.H. Merryman, Two ways of thinking about Cultural Property, in «American Journal of International Law», 4, 1986, pp. 831-853, in part. p. 837.

[3] M. Frigo, Questioni in tema di rivendicazione e restituzione di beni culturali di proprietà privata al termine di conflitti armati, in «Diritto del commercio internazionale», 2, 1998, pp. 355-384, in part. p. 357; Idem, La circolazione internazionale dei beni culturali, Milano, 2001, p. 83.

[4] U. Leanza, Lo stato dell’arte nella protezione dei beni culturali in tempo di guerra, in «La comunità internazionale», 3, 2011, pp. 371-388, in part. p. 371.

[5] Panzera, La tutela internazionale, cit., p. 9; Gioia, La protezione dei beni culturali, cit., p. 71.

[6] R. Mazza, La protezione internazionale dei Beni Culturali mobili in caso di conflitto armato: possibili sviluppi, in La protezione dei beni culturali nei conflitti armati e nelle calamità, a cura di M. Carcione e A. Marcheggiano, Milano, 1997, pp. 265-283, in part. p. 265.

[7] Panzera, La tutela internazionale, cit., p. 19; Gioia, La protezione dei beni culturali, cit., p. 72; A.M. Maugeri, La tutela dei beni culturali nel diritto internazionale penale. Crimini di guerra e crimini contro l’umanità, Milano, 2008, p. 11.

[8] Frigo, La circolazione internazionale, cit., p. 83.

[9] Nella genesi della Convenzione lo Stato italiano ha svolto un ruolo determinante: al riguardo, si può citare l’avant-projet presentato dall’Italia durante la Conferenza generale dell’UNESCO tenutasi a Firenze nel 1950. Sul punto v. U. Leanza, La protezione dei beni culturali e il concetto di patrimonio comune dell’umanità, in Scritti in onore di Angelo Falzea, vol. III, t. I, Milano, 1991, pp. 469-486, in part. p. 472.

[10] L’art. 1 individua tre categorie di beni culturali: a) i beni, mobili o immobili, di grande importanza per il patrimonio culturale dei popoli, come i monumenti architettonici, di arte o di storia, religiosi o laici; i siti archeologici; i complessi di costruzioni che, nel loro insieme, offrono un interesse storico o artistico; le opere d’arte; i manoscritti, libri ed altri oggetti di interesse artistico, storico, o archeologico; nonché le collezioni scientifiche e le collezioni importanti di libri o di archivi o di riproduzioni dei beni sopra definiti; b) gli edifici la cui destinazione principale ed effettiva è di conservare o di esporre i beni culturali mobili definiti al comma a), quali i musei, le grandi biblioteche, i depositi di archivi, come pure i rifugi destinati a ricoverare, in caso di conflitto armato, i beni culturali mobili definiti al comma a); c) i centri comprendenti un numero considerevole di beni culturali, definiti ai commi a) e b), detti «centri monumentali».

[11] Gioia, La protezione dei beni culturali, cit., p. 79.

[12] Esso consiste in «uno scudo appuntito in basso, inquartato in croce di Sant’Andrea di blu e bianco (uno scudo formato da un quadrato turchino, uno dei cui angoli è iscritto nella punta dello stemma, e da un triangolo turchino al di sopra del quadrato, entrambi delimitanti dei triangoli bianchi ai due lati)»; da solo identifica i beni sotto protezione generale, il personale incaricato della protezione e quello di controllo, le carte d’identità del personale stesso. L’uso del simbolo «ripetuto tre volte in formazione triangolare (uno scudo in basso)» deve invece, ai sensi dell’art. 17, indicare esclusivamente i beni sotto protezione speciale, i trasporti di essi e i rifugi improvvisati. Per una disamina delle problematiche (ma anche delle opportunità) inerenti al simbolo suddetto, comunemente detto Scudo blu, si rinvia, in particolare, a M. Carcione, Il simbolo di protezione del patrimonio culturale: una lacuna del Protocollo del 1999, in Uno scudo blu per la salvaguardia del patrimonio mondiale, a cura di M. Carcione, Milano, 1999, pp. 121-130. L’autore auspica la diffusione del segno distintivo anche per i beni sottoposti a protezione generale e sin dal tempo di pace e, richiamando l’ipotesi del segno di croce rossa identificativo della materia sanitaria, evidenzia le implicazioni psicologiche che questa operazione può comportare, «vale a dire la tendenza dell’opinione pubblica ad identificare una categoria di beni o di soggetti protetti (e tutto l’apparato relativo alla loro protezione) attraverso un simbolo o un’istituzione internazionale» (p. 125).

[13] Mazza, La protezione internazionale, cit., p. 268, secondo cui «Probabilmente una previsione di questo tipo risponde alla esigenza di facilitare l’adesione degli Stati, che di fronte a disposizioni molto rigide sarebbero stati più reticenti; in questo modo, però, si corre il rischio di vanificare la normativa con contenuti eccessivamente soft».

[14] L’UNESCO ha fornito alcune esemplificazioni di queste misure in un manuale del 1954 (aggiornato nel 1958), redatto sulla scorta dell’esperienza della Seconda guerra mondiale e delle nuove tecnologie belliche: protezioni speciali contro il pericolo di incendio e di crollo di immobili di grande valore (musei, archivi, ecc.), imballaggi e stoccaggi speciali per i beni mobili, approntamento di rifugi e organizzazione di trasporti in caso di necessità, creazione di un servizio civile per mettere in pratica i piani di protezione in caso di conflitto, registrazioni video-fotografiche per consentire le opere di restauro, ecc. Cfr. H.A. Lavachery, A. Noblecourt, Les techniques de protection des biens culturels en cas de conflit armé, Paris, UNESCO, 1954; A. Noblecourt, Protection of Cultural Property in the event of armed conflict, Paris, UNESCO, 1958.

[15] La procedura è disciplinata dagli artt. 12-16 del regolamento di esecuzione, che, in modo alquanto dettagliato, definiscono le modalità e il contenuto della domanda di iscrizione, le eventuali opposizioni delle altre Parti contraenti, la competenza all’iscrizione e alla tenuta del registro, i requisiti per la permanenza o l’eventuale cancellazione dei beni iscritti.

[16] Sottolinea il punto Gioia, La protezione dei beni culturali, cit., p. 81.

[17] Sulla complessità del procedimento di iscrizione della Città del Vaticano, anche in considerazione del coinvolgimento di uno Stato diverso, quello italiano, da quello che aveva promosso l’iniziativa, v. A. Malintoppi, La protezione “speciale” della Città del Vaticano in caso di conflitto armato, in «Rivista di diritto internazionale», 43, 1960, pp. 607-629.

[18] Il dato è emerso nei più recenti conflitti armati, come in Iraq e nella ex-Yugoslavia, su cui v. F. Maniscalco, La tutela dei beni culturali in caso di conflitto armato, in «Jus», 2000, pp. 481-482, il quale evidenzia che il segno era sconosciuto anche a buona parte dei direttori di musei e di istituzioni culturali e che in Bosnia-Erzegovina era stato esposto nella città di Sarajevo solo all’esterno del Museo di Stato e del Museo ebraico, per giunta in maniera non corrispondente a quanto stabilito dall’art. 20 del regolamento di esecuzione, per poi essere crivellato dai proiettili delle fazioni opposte.

[19] Per un approfondimento si rinvia a L. Zagato, La protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato all’alba del Secondo Protocollo 1999, Torino, 2007; La tutela internazionale dei beni culturali nei conflitti armati, a cura di P. Benvenuti e R. Sapienza, Milano, 2007.

[20] Il Protocollo prevede che il regime di protezione rafforzata venga meno, oltreché nel caso in cui il bene sia cancellato dalla «Lista», nell’ipotesi in cui esso diventi, a causa del suo utilizzo, un «obiettivo militare», potendo con ciò essere attaccato se l’attacco è l’«unico mezzo» per far cessare l’uso militare del bene.

[21] I beni culturali che possono essere posti sotto protezione rinforzata devono rispondere a tre condizioni: a) siano beni culturali della massima importanza per l’umanità; b) siano protetti da adeguate misure interne legali ed amministrative che ne riconoscano l’eccezionale valore culturale e storico ed assicurino il più elevato livello di protezione; c) non siano usati per scopi militari o come scudo di siti militari (art. 10).

[22] A sostegno delle iniziative dell’UNESCO, da intraprendere sia in tempo di pace sia durante le operazioni belliche, è istituito un apposito Fondo per la protezione dei beni culturali (art. 29).

[23] Le fattispecie sono: attacco di beni culturali sotto protezione rinforzata; uso di beni culturali sotto protezione rinforzata o delle loro immediate vicinanze in supporto di azione militare; attacco, estesa distruzione o appropriazione di beni culturali protetti dalla Convenzione e dal Protocollo; furto, saccheggio o appropriazione indebita o atti di vandalismo diretti contro beni culturali protetti (art. 15).

[24] Le ipotesi sono: uso di beni culturali in violazione della Convenzione o del Protocollo; illecita esportazione, altra rimozione o trasferimento di beni culturali (art. 21).

[25] Sul piano applicativo possono richiamarsi alcune sentenze del Tribunale penale internazionale della ex-Yugoslavia, in cui è affermato che la distruzione deliberata di beni culturali, soprattutto di quelli religiosi, rappresenta un attacco all’identità religiosa di un popolo e, per questo, costituisce un crimine contro l’umanità: sentenza 26 febbraio 2001, caso Kordic e Cerkez, sentenza 4 aprile 2004, caso Blagojevic e Jokic, sentenza 31 gennaio 2005, caso Strugar. Per un approfondimento v. Maugeri, La tutela dei beni, cit., pp. 91-336.

[26] Leanza, Lo stato dell’arte, cit., p. 386.

[27] Per un approfondimento della vicenda giuridica relativa alla distruzione dei Buddha di Bamyan e della conseguente Dichiarazione UNESCO del 2003 v. D. Napoletano, La protezione del patrimonio culturale dell’umanità: la distruzione intenzionale dei beni culturali come crimine internazionale dell’individuo, in Alberico Gentili. La salvaguardia dei beni culturali nel diritto internazionale, atti del convegno Dodicesima giornata gentiliana (San Ginesio, 22-23 settembre 2006), Milano, 2008, pp. 545-579.

[28] Per alcuni riferimenti allo stato di attuazione delle norme convenzionali in altri Paesi sia consentito rinviare a M. Brocca, La protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, in «Aedon-Rivista di arti e diritto on line», 3, 2001, pp. 1-16, in part. pp. 5-8, <www.aedon.mulino.it/archivio/2001/3/brocca.htm>.

[29] L’iscrizione è stata approvata dal Comitato il 24 novembre 2010. Ad oggi, assieme all’Italia, solo Cipro (con il sito archeologico di Choirokoitia, le chiese dipinte di Troodos, i centri di Kato Paphos e Kouklia) e la Lituania (con il sito archeologico di Kernavè) possono vantare l’iscrizione di beni culturali nella Lista.

[30] Il rapporto dell’UNESCO e i rapporti nazionali sono consultabili sul sito <www.UNESCO.org>.

[31] Sul ruolo delle ONG in questo settore v. M. Carcione, Ong e volontariato: sussidiarietà e partecipazione, per la salvaguardia e la sicurezza del patrimonio culturale, in «Aedon-Rivista di arti e diritto on line», 2, 2012, pp. 1-10, <www.aedon.mulino.it/archivio/2012/1_2/carcione.htm>; Idem, In soccorso della cultura: un ruolo per le Organizzazioni Non Governative, in questo numero di «Predella».

[32] L’impostazione metodologica che accomuna le ipotesi di conflitto armato e di calamità naturale è presente, ad esempio, nella Convenzione UNESCO sul patrimonio dell’umanità del 1972: in essa i beni considerati ai fini dell’iscrizione nell’«elenco del patrimonio mondiale in pericolo» sono quelli del patrimonio culturale e naturale che sono minacciati di «gravi e precisi pericoli» e tra questi «pericoli» sono annoverati il «conflitto armato o minaccia di un tale conflitto, calamità e cataclismi, grandi incendi, terremoti, scoscendimenti, eruzioni vulcaniche, modificazione del livello delle acque, inondazioni, maremoti» (art. 11, par. 4).